Módulo 1
O fenômeno urbano e as origens do planejamento urbano
2. Planejamento Urbano e
Gestão Urbana: Qual
é a diferença?
No item anterior, procuramos explicar
a emergência
do fenômeno
urbano no século XIX. Nesta parte de nosso curso, iremos
discutir o que
entendemos sobre planejamento
urbano e gestão
urbana.
2.1. Alguns estudos sobre os
conceitos de planejamento
urbano e gestão urbana
Existe um conjunto de obras que
constituem o que chamamos de
legado
dos estudos históricos sobre o planejamento urbano, nem
sempre este é
composto por pesquisadores genuinamente vinculados à
área de Geografia,
este aspecto interdisciplinar pode enriquecer e contribuir para que se
ampliem as perspectivas metodológicas dos estudos sobre a
história
contemporânea do planejamento urbano.
Indicaremos algumas obras que
consideramos primordiais para
uma
pesquisa inicial sobre a história do planejamento urbano,
principalmente nesta parte que trata de aspectos conceituais:
- CASTELLS, Manuel. O planeamento
urbano (Item 5). In:
Problemas de
Investigação em sociologia urbana. Lisboa:
Presença, 1986, p. 209-250.
- MELLOR, J. Rosemary. A
prática do planeamento
urbano (Primeira
Parte, Item 4). In: Sociologia Urbana. Porto, Rés, 1984, p.
211-274.
- SOUZA, Marcelo. Os conceitos de
planejamento urbano e
gestão urbana
(Parte I). In: Mudar a cidade: uma introdução
crítica ao planejamento.
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2000, p.45-59.
- LOJKINE, Jean. Política
urbana e
planificação urbana (Capítulo
III). In: O estado capitalista e a questão urbana.
São Paulo: Martins
Fontes, 1981, p.175-219.
2.2. As Origens do Planejamento
Urbano no Século
XIX
Como já havíamos
tratado anteriormente,
foi durante o século XIX que
se constatou as primeiras iniciativas deliberadas de Planejamento. O
movimento do planejamento mais conhecido foi o "The garden city movement",
fundada em 1898 por Ebenezer Howard, no Reino Unido. Este movimento se
caracterizou por criar importantes "Cidades Jardins", que tinham como
por objetivo oferecer áreas residenciais rodeadas por
cinturões verdes,
separadas de forma equilibradas das áreas industriais e
agrícolas.
Howard, inspirado por ideais utópicos organizou a "The
Garden City
Association", em 1899, com o objetivo de criar duas cidades na
Inglaterra: Letchworth Garden City, em 1903, e Welwyn Garden City, em
1920. Este dois projetos são o testemunho do sucesso
empreendido pelo
movimento de criação das "Cidades Jardins".
Segundo Rosemary Mellor, a
Grã-bretanha reunia as
condições ideais
para o surgimento do movimento pela criação das
Cidades Jardins:
O movimento do planejamento da cidade
pode ser datado dos
últimos
anos do século dezenove. The Garden City Association, mais
tarde the
Town and Country Planning Association foi fundada em 1899. Havia um
senso de que a velha ordem chamava por mudança, que o
avanço técnico e
o sucesso comercial não tinha trazido prosperidade e
felicidade para
todos e que intencionais iniciativas tinham de ser tomadas pela
opinião
informada para efetuar uma reconstrução
organizada da sociedade. O
movimento do planejamento da cidade era um pequeno grupo de
pressão
tirando apoio das profissões (principalmente arquitetos,
agrimensores e
engenheiros, os três elementos que apoiaram a
fundação do Town Planning
Institute em 1913), com pequena massa de apoio. As suas mais estreitas
ligações eram com outros grupos, tais como os
Fabians, a Sociological
Society e o National Housing Reform Council (fundado em 1900). Todos
estes procuravam fornecer idéias a "homens de
influência" e permaneciam
afastados da violenta e súbita mudança social do
período anterior e
posterior à Primeira Guerra Mundial.
A Grã-Bretanha,
então, era a sociedade
mais bem organizada do
mundo: apenas 10 por cento da força do trabalho permanecia
no campo e
completamente 80 por cento da população residia
em áreas definidas como
cidades. E mesmo em comparação com outras
sociedades, poderes de
controle sobre o desenvolvimento urbano permaneceram
mínimos. (MELLOR,
1984, p.211)
O planejamento na
Grã-bretanha representou uma
reação ao
crescimento desordenado das cidades industriais enquanto grandes
economias de aglomeração. As idéias do
"The Garden City Movement" foram
rapidamente assimiladas nas América do Norte e do Sul.
2.3. Os conceitos de planejamento
urbano, gestão
urbana e governança urbana
Em razão do grande uso
efetuado desses termos,
torna-se crucial
elucidar e estabelecer a diferença existente entre os
conceitos de
planejamento, gestão, governo, gerência e
governança.
A palavra planejamento é
comumente empregada como
sinônimo de
planificação, em Portugal o correlato do termo
é planeamento. A
expressão planejamento nas línguas
anglo-saxônicas aparece como
"planning".
Planejar significa antever processos
futuros, prognosticar a
evolução de tendências, elaborar um
plano ou um programa com o objetivo
de coordenar ações preventivas ou
necessárias contra os efeitos do
crescimento territorial desordenado da acumulação
capitalista e da
urbanização, ou seja, o planejamento pode ser
implementado nas escalas
territorial, regional e urbano.
Segundo Marcelo Souza (2002, p.45), a
partir da segunda metade
dos
anos 80, a expressão gestão passou a ser
utilizada em diferentes campos
do saber como "sucedâneo" do termo planejamento. 1
Ao explicar a diferença
entre planejamento e
gestão, Marcelo Souza argumenta:
Planejamento e gestão
não
são termos intercambiáveis, por
possuírem
referenciais temporais distintos e, por tabela, por se referirem a
diferentes tipos de atividades. Até mesmo intuitivamente,
planejar
sempre remete ao futuro: planejar significa tentar prever a
evolução de
um fenômeno ou, para dizê-lo de modo menos
comprometido com o
pensamento convencional, tentar simular os desdobramentos de um
processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra
prováveis
problemas ou, inversamente, com o fito de melhor tirar partido de
prováveis benefícios. De sua parte,
gestão remete ao presente: gerir
significa administrar uma situação dentro dos
marcos dos recursos
presentemente disponíveis e tendo em vista as necessidades
imediatas. O
planejamento é a preparação para a
gestão futura, buscando-se evitar ou
minimizar problemas e ampliar margens de manobra; e a gestão
é a
efetivação, ao menos em parte (pois o
imprevisível e o indeterminado
estão sempre presentes, o que torna a capacidade de
improvisação e a
flexibilidade sempre imprescindíveis), das
condições que o planejamento
feito no passado ajudou a construir. Longe de serem concorrentes ou
intercambiáveis, planejamento e gestão
são distintos e complementares
...Um desafio que se coloca de imediato, ao se debruçar
sobre a tarefa
de planejar, é o de realizar um esforço de
imaginação do futuro. Não
deve haver sombra de dúvida quanto ao fato de que o
planejamento
necessita ser referenciado por uma reflexão
prévia sobre os
desdobramentos do quadro atual - ou seja, por um esforço de
prognóstico. Não há
ação, muito menos ação
coletiva coordenada, que
possa prescindir disso. Descurar indiferenciadamente a
importância do
planejamento, alegando, dentre outras coisas, que não se
pode predizer
o futuro, trai uma irresponsabilidade típica da atitude
livresca e
diletante, em que o comprometimento com a ação
transformadora é, quando
muito, puramente retórico. (SOUZA, 2002, 45-46)
Dentre as expressões mais
usuais neste curso, a
gestão urbana é aqui
conceituada como um processo de concepção,
decisão, intervenção,
regulação, mediação, que se
desenvolve no espaço em função do
embate ou
conflito entre os diferentes atores sociais. Portanto, dentro dessa
conceituação, a gestão urbana se
constitui num processo que configura
ou condensa, material e historicamente, as
relações de forças dos
grupos sociais representados politicamente no Estado e estabelecidos
economicamente no espaço. Logo, a gestão urbana
não é uma função ou
incumbência de um grupo restrito de políticos ou
de administradores,
não é uma estrutura estanque configurada por
algumas agências ou
instituições governamentais. Também
não é um sistema, dado às
múltiplas
relações dialéticas que o define
enquanto processo nos variados
contextos históricos; nem um processo cuja
ocorrência se restrinja
apenas á dimensão meramente superestrutura! da
formação social, ou se
constitui num conjunto de práticas definidas apenas para
reproduzir e
consubstanciar a infra-estrutura ou a base econômica e
material da
sociedade capitalista (PIRES, 1988, p.02-06).
Nesse sentido os enunciados
teóricos da
expressão gestão urbana,
acima desenvolvidos, se aproximam do conceito estabelecido por Marques
et alii (1986, p.18) que a evidencia enquanto
"política-administrativa
de condução das
intervenções e mediações
relativas aos diferentes
interesses dos agentes sociais presentes contexto das
contradições
metropolitanas...".
Entretanto, segundo a
acepção acima, a
gestão não deve ser concebida
apenas como: "... um conjunto de atividades prioritárias,
definição de
metas, alocação de recursos, etc, para o
planejamento e funções
operacionais..."(WELLAR, 1976:9)
Esta diferença é
aqui estabelecida em
função dos pressupostos
definidos á investigação dos processos
reais existentes numa dada
formação social, não negligenciando a
importância das contradições
presentes entre os atores sociais em questão, nem os
aspectos políticos
que definem as formas de gestão no espaço.
Para Wilheim (1982, p.137)
é preciso estabelecer a
diferença entre
os significados dos termos "governar" e "administrar" para se poder
definir o conceito de gestão com mais propriedade, segundo o
autor:
...Convém inicialmente
diferençar e
precisar os termos "governar" e
"administrar", ambas atividades necessárias á
gestão urbana, pois
enquanto se governa uma cidade o que se administra é apenas
a máquina
burocrática de sua Prefeitura. Assim "governar" é
mais do que
administrar; significa conter, interpretar anseios da
população, e
abrange a proposição de metas socialmente
desejáveis, ecologicamente
prudentes e economicamente viáveis; governar significa
estabelecer
vetores e estratégias políticas apontando para
essas metas e,
finalmente, articular e negociar com diversos agentes sociais cujos
interesses são conflitantes, a fim de conduzir
transformações urbanas
ao longo dos vetores acima.
Já "administrar" significa
articular os recursos
humanos,
financeiro e informativos de que dispõe a Prefeitura, a fim
de
maximizar a sua eficiência e de produzir a
eficácia necessária para
instrumentar a. estratégia estabelecida em sua
ação de governar.
O conceito de gestão
urbana aqui desenvolvido
abrange os atos de
administrar e governar, envolve de maneira combinada os dois
significados enquanto processos complementares e interatuantes no
espaço.
A maioria das tentativas de
conceituação
do termo gestão têm em
comum, entre os autores, a dificuldade conceitual de estabelecer a
distinção entre este conceito e o significado do
termo gerência. A
diferença principal existente entre os dois termos pode ser
evidenciada
a partir do campo de atuação e
abrangência de ambos os conceitos. A
gestão é um processo cujo nível de
atuação se desenvolve no âmbito dos
conflitos e contradições que abrangem a
reprodução da base material da
sociedade civil como um todo entendendo-se sociedade civil enquanto
palco do embate da luta política e expressão da
ideologia e de seu
opostos também, como cenário da
legitimação dos diferentes atores
sociais, ou de sua transgressão no modo de
produção capitalista
(NASCIMENTO, 1984:3).
A gestão urbana abarca
aspectos sociais e
relações políticas e
econômicas, cujos conteúdos e elementos
influenciadores se constituem e
se configuram historicamente no território e fora dele. A
contribuição
de inúmeras gestões urbana para a
execução das diretrizes básicas da
geopolítica no território, foi a de vincular
politicamente o espaço,
enquanto dimensão de reprodução da
sociedade e suas relações
contraditórias, ao poder do Estado autoritário e
suas instituições;
exorcizando ideologicamente os anseios das lideranças
organizadas da
população dos processos decisórios de
gestão.
Sem embargo, o termo
gerência possui um sentido mais
circunscrito ao
nível de atuação institucional ou
organizacional, cujo universo de
abrangência não consegue ultrapassar os limites
territoriais
corporificados pela organização e seu mercado;
è a capacidade de
produção e concorrência
monopólica ou oligopólica que influencia os
procedimentos de gerência e planejamento organizacional
(GALBRAITH,
1983, p.32). Embora os dois termos possuam
conceituação distinta, se
relacionam na dinâmica global do processo
histórico das formações
sociais, pois as mudanças organizacionais produzidas pelas
novas formas
de gerência condicionam as formas de gestão, que
tendem a refletir as
exigências de infra-estrutura e de
condições básicas, para efetiva
reprodução do processo de
acumulação capitalista. Logo, a
diferença
entre esses conceitos não pressupõe
dissociabilidade, mas
complementaridade e singularidade (DELEUZE, 1974, p.06).
O termo gestão significa
regular ou administrar o
contraditório, ou
seja, mediar as relações sociais e as
condições gerais de
produção e de
reprodução, a partir de
condições específicas às
vezes limitadas de
recursos e possibilidades.
Enquanto o termo gestão
implica em
regulação, o termo gerência
implica em controle. Quando tratamos de gerência de estoques
não
estamos lidando apenas com a regulação do mesmo,
a gerência implica no
controle de entrada e saída. Gerir uma usina nuclear
representa manter
controles rígidos de processos de segurança e
prevenção, não deve haver
falhas. Portanto, os termos gestão e gerência
são também distintos e
complementares.
Manuel Castells (1984, p.209-210)
considera que o surgimento
do
planejamento urbano está, de um certo modo, atrelado
às sociedades
industriais avançadas e ao agravamento dos "problemas
urbanos, isto é,
processos sociais de consumo coletivo". Mas, tal como os
críticos do
Planejamento, considera-o como uma ideologia, voltada para atuar de
maneira deliberada e consciente, através de planos,
programas e
declarações políticas para promover a
ação POLÍTICA e privada, que tem
objetivos preestabelecidos em relação
às áreas que são objetos de
interesses do sistema de atores urbanos.
Jean Lojkine crítica a
pressuposição de Castells de que o
planejamento urbano não pode ser reduzido à
política urbana. Segundo
Lojkine:
Não negamos em absoluto
o efeito
ideológico e jurídico sobre os
agentes sociais (que concorrem para a
urbanização) que têm os
documentos de urbanismo e, mais amplamente, o conjunto das
opções
espaciais - regulamentos de ocupação do solo -
reagrupados sob o nome
de "planificação urbana". Mas, como
aliás é notado por F. Godard e M.
Castells no último livro citado, é a partir das
intervenções públicas
reais sobre as contradições urbanas... que se
pode "perceber o sentido
dos diferentes documentos de urbanismo".
Mas, para nós, o "produto"
que é a
política urbana - produto de
contradições urbanas, de
relações entre diversas forças sociais
opostas
quanto ao modo de ocupação ou de
produção do espaço urbano -
não pode
ser reduzido à "planificação urbana".
Ele se compõe de três dimensões:
- Uma dimensão
"planificadora".
- Uma dimensão
"operacional", que é o
conjunto das práticas reais
pelas quais o Estado central e os aparelhos estatais locais
intervêm
financeira e juridicamente na organização do
espaço urbano.
- Uma dimensão
propriamente urbanística
que condensa, materializa e
mede, por isso mesmo, os efeitos sociais - no espaço - do
par
planificação
urbana/operações de urbanismo.
A hipótese que formulamos
de uma
política urbana coerente não
remete portanto nem à suposta existência de uma
"vontade" (que seria o
poder de Estado ou um indivíduo particular) ou de uma
decisão, nem à de
um "projeto" - materializado por um plano e realizado por um conjunto
de práticas estatais coercitivas. (LOJKINE, 1981, p. 180-181)
Em sua crítica a Manuel
Castells, Lojkine
considera três dimensões
da política urbana atuando de maneira combinada na
elaboração do
planejamento, e não acredita que o planejamento urbano seja
produto da
política, de pessoas ou o resultado de uma vontade do
Estado.
Diferentemente de planejamento,
gestão e
gerência, o termo
Governança, introduzido no final dos anos 80, passou a ser
usado com
sucedâneo do termo planejamento integrado. A
intenção era substituir os
instrumentos de ordenamento e de mediação dos
governos exercidos pelas
antigas fundações de desenvolvimento das
regiões metropolitanas
(espaços "mesourbanos"), criadas durante o regime
autoritário, período
este em que estas fundações desempenhavam o papel
de garantir a
governabilidade em espaços supramunicipais.
Ribeiro & Pinto (2007, p.
197-199) nos fornecem uma
explicação
profundamente esclarecedora que amplia a nossa
concepção sobre o
conceito de Governança Urbana:
...Usando o conceito adotado por
(Christian)
Lefévre, governança é
a capacidade das áreas metropolitanas para estabelecerem
ferramentas,
mecanismos, instrumentos e ordenamentos para que sejam
governáveis.
Para o autor, governabilidade é o estado de um
território onde é
possível executar políticas públicas e
ações coletivas capazes de
resolver problemas e contribuir para seu desenvolvimento.
A
caracterização dos diversos modelos
de governança metropolitana
varia entre autores, conforme os atributos destacados. (Jeroen) Klink
parte dos critérios usuais na teoria econômica
para avaliar marcos
institucionais - eficiência e eqüidade -, e agrega o
atributo de voz
(voice) para comparar experiências. A partir desses
três critérios,
distingue dois grandes tipos de estrutura de governança
metropolitana:
as que caracterizam pela fragmentação e as
consolidadas. As estruturas
consolidadas seriam preferíveis onde se valorizassem mais os
quesitos
de eficiência e eqüidade: permitiriam captar
economias de escala e
minimizar externalidades, além de melhor
distribuírem ônus e benefícios
da provisão de serviços públicos por
toda a área metropolitana. As
estruturas fragmentadas, por outro lado, propiciariam voz aos
cidadãos,
pela maior transparência e prestação de
contas. A construção de uma boa
governabilidade metropolitana não se resume à
mudanças rápidas, que
visem a implantar sistemas de planejamento e gestão
metropolitanas com
eficiência e eqüidade. As mudanças
têm forte conteúdo político e
requerem o envolvimento das partes interessadas desde o
início do
processo (KLINK, 2003:5-7)
Lefévre distingue duas
grandes categorias de
governança: a que se
produz a partir da construção institucional e a
governança por meio de
arranjos que, embora não se constituam como unidades de
governo local,
formalizam-se por meio de procedimentos precisos e instrumentos
específicos de cooperação.
Os modelos de governança
por
construção institucional podem
compreender arranjos supramunicipais, normalmente com
definição de um
novo escalão de governo independente das unidades locais.
Os modos de governança
não-institucional podem ser divididos em
duas categorias. A primeira lida com estruturas existentes em
áreas
metropolitanas em que não há
instituição metropolitana, sendo as
políticas públicas desenvolvidas por
órgãos mono ou pluri-setoriais,
mas infra-metropolitanos. A cooperação visa a
superar essas
limitações...O segundo modo diz respeito a
instrumentos específicos
desenvolvidos por diferentes países para a
coordenação de políticas e
cooperação entre atores públicos.
São acordos formalizados com
restrições setoriais e alcance espacial limitado.
As estruturas de
governança porventura existentes
em regiões
metropolitanas estão em descompasso com a complexidade
crescente das
funções a desempenhar, não apenas no
Brasil e em países latino
americanos em geral, mas mesmo em países membros da OCDE. Em
extenso
relatório sobre o tema da governança
metropolitana, a OCDE considerava
lentos os progressos na direção de melhores
estruturas de governança,
devido a diferenças de opinião fortemente
enraizadas sobre natureza e
extensão das reformas institucionais e financeiras
requeridas. E
destacava, entre os obstáculos a vencer, a
fragmentação administrativa,
que resultava em desconexão entre os territórios
administrativo e
funcional, as pressões sobre a capacidade fiscal e
financeira das
autoridades constituintes de regiões metropolitanas e a
falta de
transparência dos processos decisórios e de
responsabilização sobre os
impactos das ações resultantes (OCDE, 2001:12).
Com base na leitura deste
módulo, responda a
questão: qual é a
diferença entre planejamento urbano, gestão
urbana e governança urbana?
